地方立法是国家治理体系的重要基石，在服务区域战略实施、保障改革落地见效中发挥关键支撑作用。重庆市人大常委会认真贯彻落实党中央决策部署，着眼我市地方立法实践，创新出台《重庆市地方立法质量指引》（以下简称《指引》），着力构建标准化质量保障体系，为地方立法工作高质量发展筑牢制度根基。

构建“五维一体”标准体系

实现立法质量可量化可评价

《指引》突破传统立法质量模糊化评价模式，以“必要性、合法性、适当性、技术性、效用性”为核心维度，细化40余项具体指标，形成科学闭环的评价体系。

一是在必要性上聚焦“该不该立”。在需求选择上，明确拟调整对象应当属于地方立法权限范围，且仅用法律、行政法规、规章、规范性文件等手段难以实现规范目的。在项目选择上，明确涉及推动成渝地区双城经济圈建设等国家战略落地、重庆“六个示范区”建设等本地重点工作的立法优先立项。在时机选择上，明确法规草案文本应当已经完成，各方面对主要制度设计和内容认识统一，不存在法规通过后立即修改的风险。

二是在合法性上坚守“不越权、不抵触”。在制定主体上，明确市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会制定和修改地方性法规的具体情形，确保主体适格。在立法导向上，明确禁止“立法放水”，强调引用上位法禁止性规定时，需根据本市存在的突出违法事项，对上位法的禁止性规定进行强调、细化、补充。在法规内容上，明确法定权限内设定公民权利和义务、设定国家机关的权力和责任，对违法设定行政许可、行政处罚、行政强制措施等情形予以列举。

三是在适当性上强调“合实际、有特色”。在立法原则上，明确法规应当符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向、与党内法规有效衔接、顺应时代发展等新时代立法要求。在权利义务设定上，明确法规应当合理设置公民权利义务，合理设置行政执法主体、程序和内容，实现立法目的所规定的手段或者措施与立法目的相匹配。在可操作性上，明确法规制度设立应当符合“高效办成一件事”理念，形成立法决策、制度设计、法律实施与效果反馈闭环，保证法规解决实际问题。

四是技术性突出“规范化、标准化”。《指引》进一步细化了地方立法的法规结构、条文内容、语言表达、文本格式等技术性要求，强调要将政治性、政党性和说理性表述向法律性、专业性和规范性表述转换，不使用隐喻、类比、排比等修辞手法。

五是效用性注重“可操作、能管用”。在法规制度方面，强调注重立法需求符合度、立法问题解决度、立法特色体现度、法规实施可行度。在价值选择方面，强调立法要科学预判法规实施后的行政执法成本、行政监督成本、企业合规经营成本、公众守法成本以及在长期实施过程中可能产生的持续成本。在公众认可方面，强调法规要符合人民群众对高品质美好生活的向往，着力解决制约构建新发展格局和推动高质量发展的卡点堵点问题。

质量管控贯穿立法全周期

实现“从立项到实施”全链条规范

《指引》将质量要求嵌入立法全过程，覆盖立项、起草、论证、审议、实施、清理等各环节，构建“事前有标准、事中有管控、事后有评估”的全周期机制。

一是法规立项阶段，清单化审查筑牢质量前置屏障。《指引》明确建立地方立法质量清单机制，在立项阶段，注重审查需求清单、问题清单、目标清单、制度清单、改革清单、可行性清单等，通过清单化方式检验立法时机是否成熟，切实提高立法效能。

二是法规起草阶段，灵活化起草增强立法针对性。《指引》明确可以通过制定、修改、废止、解释等方式实现立法目的，灵活运用多种方法，提高立法效能。例如：对国家专属立法权之外尚未立法的领域或者地方性事务，尽量采取小切口、小快灵方式，先行制定创制性法规，一事一立，做到“小而精”。对实施性立法，可以运用若干规定、补充规定等简易立法体例，需要几条就规定几条。

三是法规审议阶段，多元化论证确保制度可操作。《指引》强调要充分发挥人大及其常委会的主导作用，建立专门委员会、常委会组成人员审议意见及采纳情况晾晒机制，完善审议意见采纳情况反馈制度。针对重点问题、关键条款，建立法律论证和实操论证双轮驱动机制，切实保证规则立得住、行得通。

四是法规实施阶段，全维度评估检验立法生命力。《指引》明确建立立法评估机制和法规实施情况报告制度，将法规对经济、社会、环境等产生的影响，群众的满意度、法规的知晓率，司法审判、行政复议和仲裁的适用率等纳入评价指标，从立法、执法、司法、守法等层面全方位检验法规执行效果。

突出地方特色与制度创新

打造具有重庆辨识度的立法成果

《指引》立足重庆地方立法实践，充分提炼本地特色与独创做法，并将其上升为制度规范，切实推动立法层面的制度创新与特色彰显。

一是注重实施性立法与创制性立法相结合。《指引》既注重发挥实施性立法的补充细化功能，又注重发挥创制性立法的引领推动作用，明确围绕重点打造“六个示范区”等重点领域，新技术新应用、新业态新模式、新支撑新保障等新兴领域以及就业、医疗、住房等民生领域事项，开展创制性立法，突出地方特色，突出关键性条款，增强立法工作的针对性、前瞻性和时效性。

二是注重传统立法与数字赋能相结合。《指引》既聚焦传统立法模式的规律特点，又注重数据和新媒体技术在立法中的运用，提出加快开发数智立法应用，探索实践智能起草、智能比对等智慧立法形式。同时，强调充分利用大数据、云计算、人工智能等新技术，开展立法需求及社情民意调查，加强统计分析和量化论证，积极运用新媒体及时公布立法信息，为公众关注和参与立法活动提供更加便利的渠道，提升公众参与立法的实效。

三是注重条文指引与案例参考相结合。《指引》既提炼了地方立法的适用准则，又注重释法说理、以案说法，采用“条文+案例”的形式，在抽象的条文和具体的实践操作之间搭建起纽带，充分发挥案例的释明作用。从全国人大常委会法工委印发的案例选编中精选200余件案例，通过精确定性、精准归类、精当概括与具体标准配对。

四是注重地方立法与民族立法相结合。《指引》既注重规范地方立法质量标准，又注重紧密结合民族立法实际，在内容设计上兼顾民族立法特色与法制统一，设定民族自治地方立法可参考、可复制的指标体系，明确民族自治县自治条例、单行条例可参照适用，为民族自治地方立法提供参考遵循。

强化地方立法保障机制建设

夯实高质量立法制度基石

《指引》聚焦党的领导、人大主导、公众参与、能力建设等多维度，构建地方立法保障体系，推动相关机制向制度化、规范化、标准化进阶，有效保障质量标准落地见效。

一是健全党全面领导立法工作制度机制。《指引》坚持以习近平法治思想为根本遵循，将党的领导贯穿地方立法全流程、各环节，筑牢立法工作的政治根基。在健全坚持党对立法工作全面领导的制度机制中，规定严格落实立法工作向市委请示报告制度，立法规划、计划通过前报送市委研究审定；对重要法规草案、法规草案涉及的重大问题以及立法工作中的重要事项，应当报经市委同意后再按照法定程序提请审议。

二是健全人大主导立法工作制度机制。《指引》进一步将人大主导立法工作具象化，明确充分发挥人大及其常委会在确定立法选题、组织法案起草、审议把关等方面的主导作用，加强对有关部门和单位法规起草工作的督促指导。加大人大自主起草法规草案的力度，明确综合性强、涉及面广、其他国家机关难以单独完成或者提出的法规，原则上由人大自主起草，切实做深做实人大主导立法相关工作。

三是健全全过程人民民主制度机制。《指引》着力构建“广覆盖、深参与、强反馈”的民主立法生态，明确统筹安排重要法规案提请市人民代表大会审议，让代表直接参加审议和表决法规案。同时，加强与提出立法建议群众的沟通，及时反馈意见，增强立法透明度，保障人民群众对地方立法工作的知情权、参与权、表达权、监督权。

四是健全立法能力提升制度机制。《指引》以建立门类齐全、结构合理、专业素质高的立法干部队伍为目标，重点聚焦专业素养迭代、实践能力锤炼，将邀请相关专家对有关上位法精神、国家政策要求、本市的实际情况、立法技术规范等内容进行重点解读；深化理论与实务部门交流，探索建立高等院校法学院相关专家与市人大常委会法工委干部交流挂职锻炼等制度化做法，从制度层面保障高质量立法的专业动能。

作者|重庆市人大法制委、常委会法工委

编辑|成鑫

审核|王君宏